2 de diciembre de 2015

PLANIFICACIÓN, ZONIFICACIÓN E INDICE DE USOS

Por Aldo Facho Dede para HABITAR

Centro de Lima, Jirón de la Unión.  Fuente: http://portal.andina.com.pe/EDPfotografia/Thumbnail/2013/12/22/000228586W.jpg
 

Hace unos días publiqué una nota en el diario El Comercio en la que exponía las razones técnicas por las que considero que la ordenanza de la Municipalidad de Lima que modifica la forma como se gestionan los cambios de zonificación (Ord. 1911-MML) va en contra de un modelo de ciudad ordenada e inclusiva.  Básicamente lo que la nueva norma propone es que cada propietario eleve su pedido a la Municipalidad Metropolitana para ser evaluado de forma independiente, descartando implícitamente una visión integral de la ciudad.  Esto se agrava por la falta de un Plan de Desarrollo Urbano de la ciudad y la negación sistemática de la actual gestión del documento elaborado por su predecesora. 

Calles de Nueva York

La principal diferencia con la ordenanza derogada (Ord. 1617-MML), es que se exigía que sean las municipalidades distritales las que evalúen las solicitudes en conjunto, para luego ser elevado a la metropolitana un informe integral en el que se vean las modificaciones a nivel distrital.  Se proponían dos fechas al año para su presentación.  Esta además se complementaba con la ordenanza 1862-MML en la que se solicitaba por única vez a las municipalidades distritales que elaboren una propuesta de Reajuste Integral de Zonificación, en base al cual la municipalidad metropolitana iba a elaborar la Zonificación Metropolitana. 
Las diferencias son evidentes, y con la nueva ordenanza volvemos a estar sujetos a la capacidad de gestión individual de los propietarios sobre la comisión y concejo metropolitano.

 
Buenos Aires, calle Florida.  Fuente: http://2.bp.blogspot.com/-DFVSquRas84/VMPhMc6nanI/AAAAAAAAAsE/aP-uKQvrEF4/s1600/florida4.jpg

Hoy revisando el diario El Comercio descubro una nota escrita por el urbanista canadiense Angus Laurie en la que apoya la nueva ordenanza, sustentando la necesidad de una ciudad heterogénea en usos, y criticando el hecho que no se puedan hacer los cambios por un solo lote.  Me tomé el trabajo de analizarla con mayor detenimiento para comprender la lógica de su planteamiento, y lo que encontré fue una frecuente confusión conceptual entre “zonificación” e “índices de usos” que intentaré aclarar. 

Lo se defiende en la nota es la diversidad de usos en la ciudad, como ha sucedido históricamente, lo cual como bien se sustenta reduce significativamente la necesidad de desplazamientos, mejora el uso del espacio urbano y por ende lo hace más democrático.  En esto estamos totalmente de acuerdo, ahora, hablar de zonificación no es solamente hablar de índice de usos, al menos en el Perú.  Como está planteada nuestra normativa urbanística, la zonificación define el carácter general de un sector de la ciudad, así podemos hablar de zonas residenciales, comerciales, industriales, de infraestructura y servicios (otros usos).  Dentro de cada una de estas clasificaciones, podemos afinar un poco más el lápiz y hablar de residencial de baja, media y alta densidad, así como de comercio vecinal, zonal y metropolitano.  Incluso dentro de las clasificaciones existen compatibilidades equivalentes en escala, así residencial de baja densidad es compatible con comercio zonal, la media densidad con zonal y la alta con metropolitano.  Este modelo puede ser y de hecho es cuestionable, pero actualmente es la forma como se organiza la escala e intensidad de los usos.  Esto ayuda a evitar que por ejemplo se instale un gran supermercado en una zona de carácter barrial, afectando no solo a los vecinos, sino a los pequeños comercios.  La zonificación no es una entelequia, está basada en el estado actual y proyección de redes, servicios, infraestructura urbana, áreas verdes, etc.

El cambio de zonificación por pedido individual va en contra de la concepción misma de la ciudad como un sistema integrado y democrático.

Ciudad de Buenos Aires, Argentina. Densidad media y comercio de barrio.
 
El índice de usos es el listado de actividades que se pueden desarrollar en el marco de la zonificación, por ejemplo, dentro de una zona residencial de baja densidad se suelen permitir bodegas, peluquerías, cafés, panaderías, lavanderías, verdulerías, farmacias, etc.  Coincidimos que debe ser flexible y promover una ciudad de usos mixtos, ofreciendo a los pobladores comercios y servicios de diferente escala, pero de eso no trata la nueva ordenanza.  Es más, los pedidos de licencia de funcionamiento son a la municipalidad distrital, que es la que evalúa la compatibilidad del uso propuesto con la zonificación e índice vigente.

Ciudad de Buenos Aires, Argentina. Densidad media y comercio de barrio.

Como vecinos debemos estar alertas ante acciones que vayan en contra de la calidad urbana y sentido democrático de nuestra ciudad.  Nuestro legado como sociedad está en gran parte materializado en el espacio urbano que construimos con nuestras acciones y decisiones.  

Ciudad de Buenos Aires, Argentina.  Densidad media y comercio barrial acompañado de áreas verdes, ocio y recreación pública.


4 comentarios:

  1. esos cambios de zonificación del que hablas Aldo parten del D.S. N° 027-2003-Vivienda, que no encuentro lógica para cambiar una zonificación de un sector para un solo lote, y entonces como quedan las propuestas de zonificación y los usos del suelo de la ciudad aprobadas en un plan urbano, estaría sujeto a los cambios repentinos de algunos propietarios o especuladores de suelo. Parece que el Ministerio de Vivienda en lugar de dar una norma que regule las políticas urbanas está destrozando lo poco que se puede planificar y gestionar la ciudad.

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    1. Genny, gracias por revisar el blog. EL MVCS es claro en el DS 004-2011 en cuanto a que los cambios de zonificación deben ser hechos como mínimo por un frente de manzana. Quienes han obviado la normativa nacional y metropolitana son los concejales que han aprobado la nueva ordenanza. Esto es muy grave, pues pone en crisis el principio mismo de autoridad y jerarquía normativa.
      Tu que estás trabajando hace tiempo en la municipalidad sabrás más de estos temas...
      Saludos!
      Aldo

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  2. Otra diferencia importante y peligrosa es que en el Perú la edificabilidad depende directamente de la zonificación. Así es que si a un propietario de le otorga una zonificación superior, se genera inmediatamente una plusvalía que no retorna a la ciudad .
    En otros lugares la edificabilidad es un bien de la ciudad y se trata de repartir de manera más justa, independientemente de la zonificación.

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    1. Es correcto lo que mencionas Rodrigo. El tema es que no existe legislación para regular el tema de las plusvalías urbanas, así como no existen leyes que permitan la agrupación de lotes de diferentes propietarios para proyectos de regeneración urbana. Las expropiaciones deben ser aprobadas por el congreso, y suelen sólo pasar las de vialidad. Para poder generar grandes cambios en nuestras ciudades necesitamos construir legislación que nos lo permita, como hizo Belaunde cuando fue congresista allá por el 1946, promoviendo la ley de propiedad horizontal y de centros recreativos.
      Saludos y gracias por revisar el blog.
      Aldo

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